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摘要

8月13日，辛里奇基（jī）金（jīn）会贸易政（zhèng）策（cè）主管黛（dài）博（bó）拉·埃尔（ěr）姆斯（sī）发表（biǎo）文章《特朗普如（rú）何塑（sù）造21世纪美国贸易（yì）政策》。文（wén）章指（zhǐ）出，特朗（lǎng）普第一（yī）个（gè）任期以贸易为（wéi）主导（dǎo），主要是（shì）将美国的国家和安全（quán）利益（yì）置于前沿（yán）和（hé）中（zhōng）心（xīn）位置（zhì），将贸（mào）易作（zuò）为（wéi）美国外交和（hé）战略（luè）政策的武器，但现在（zài）已“根（gēn）植（zhí）”在华（huá）盛顿两党（dǎng）、两（liǎng）院（yuàn）和长期（qī）政策制定（dìng）中（zhōng）。因此，在评（píng）估美国贸易（yì）和经济政（zhèng）策制定方式的急剧（jù）转（zhuǎn）变（biàn）时，有五点转（zhuǎn）变值（zhí）得注意，其（qí）始于特朗普政府时期，并在拜登政府（fǔ）时期（qī）延续（xù）。

正文

 随（suí）着即将（jiāng）到来的美国总统（tǒng）选举（jǔ）的民调结（jié）果愈（yù）发（fā）紧张（zhāng），贸易（yì）观察人士正（zhèng）密切关注唐纳德·特朗普（pǔ）总（zǒng）统（tǒng）第（dì）一任期（qī）的（de）经验教（jiāo）训以及他重返白宫的计划（huá）。特朗普（pǔ）代表（biǎo）着与（yǔ）过去美（měi）国贸（mào）易政（zhèng）策做法的彻底决裂，但他对国内（nèi）普遍（biàn）情绪（xù）的利用程度足够深（shēn），以至于他的许多政（zhèng）策在（zài）拜登（dēng）总（zǒng）统任（rèn）期内得以延续，而（ér）且无论谁入主白（bái）宫（gōng），他的政策似（sì）乎都将（jiāng）继（jì）续下去。

贸易和经济是（shì）特（tè）朗普议程的核心（xīn）。多年（nián）来，他对（duì）许多其（qí）他（tā）议题的（de）立场发生了变化，但（dàn）他（tā）始终专（zhuān）注于贸易。这是他担任总统（tǒng）之前（qián）就（jiù）存在的一个目标（biāo）。1987年，他在（zài）《纽（niǔ）约时报（bào）》上（shàng）刊登（dēng）了一（yī）整页（yè）广告，抗议（yì）当时（shí）他（tā）认（rèn）为不公（gōng）平的（de）贸（mào）易行（háng）为，尤（yóu）其是日本的（de）贸（mào）易行为，他认为（wéi）这种行为（wéi）削弱（ruò）了（le）美国。这已（yǐ）经预（yù）示（shì）了他后来（lái）担任（rèn）总统时（shí）将采（cǎi）取（qǔ）的提高（gāo）关（guān）税（shuì）的举（jǔ）措。

特朗（lǎng）普就任总统后，贸（mào）易政（zhèng）策（cè）成为“特朗（lǎng）普（pǔ）政策指南针的四个要（yào）点”之（zhī）一。事实证明，这一（yī）贸易指（zhǐ）南（nán）针非常耐用（yòng），他（tā）和他的（de）团（tuán）队（duì）对美国（guó）政（zhèng）策做（zuò）出（chū）的（de）许（xǔ）多（duō）改（gǎi）变在他（tā）离开（kāi）白宫后仍然有效（xiào）。特（tè）朗（lǎng）普（pǔ）政（zhèng）府（fǔ）为重（chóng）新定（dìng）位美国（guó）长期政（zhèng）策（cè）制定（dìng）而采取的立场现在似（sì）乎已“根植（zhí）”在（zài）华盛顿（dùn）的（de）决策中。

在（zài）评（píng）估美国贸易（yì）和经（jīng）济政（zhèng）策制（zhì）定方式的急剧转（zhuǎn）变时，有几（jǐ）点值得注意，这（zhè）种（zhǒng）转（zhuǎn）变始于（yú）特（tè）朗普时（shí）期，并（bìng）在（zài）拜登时期（qī）基本延（yán）续。这（zhè）些包（bāo）括（kuò）

1.推动（dòng）白宫和行（háng）政（zhèng）部（bù）门（mén）的贸（mào）易政（zhèng）策；

2.重新（xīn）使用单边贸（mào）易工具；

3.重（chóng）新制（zhì）定贸易政策以（yǐ）适应（yīng）经济战；

4.与（yǔ）经济盟友的关系发生变化；

5.贸（mào）易（yì）利益与国（guó）家安全（quán）利益相混（hún）淆（xiáo）；

6.全球贸（mào）易（yì）体系多（duō）边规则制定（dìng）削弱。

特朗（lǎng）普（pǔ）在（zài）实施贸易议程方面（miàn）之（zhī）所以（yǐ）有（yǒu）效（xiào），得益（yì）于美国（guó）政治制度（dù）的特（tè）殊性。尽管美（měi）国（guó）宪（xiàn）法（fǎ）明确（què）赋（fù）予（yǔ）国会（huì）管理（lǐ）税收（以及关税）的权（quán）力，但美国总（zǒng）统和行（háng）政部门在贸（mào）易和（hé）经（jīng）济（jì）问题（tí）上仍有（yǒu）很大的回（huí）旋余地。自2017年1月（yuè），特朗普上（shàng）任第一（yī）天（tiān）单方面宣布退出（chū）跨（kuà）太（tài）平（píng）洋（yáng）伙（huǒ）伴（bàn）关系协定（TPP）以（yǐ）来，美国（guó）贸（mào）易（yì）政策（cè）在（zài）很大程度上（shàng）是（shì）由（yóu）白宫推动的，国会（huì）对此没（méi）有施加（jiā）太大（dà）压力（lì）。

在拜（bài）登政（zhèng）府的领导下（xià），贸易（yì）政策（cè）继续（xù）由行（háng）政部门（mén）制（zhì）定。拜（bài）登和特（tè）朗普一样，绕（rào）过国会就贸（mào）易和经济问题发（fā）布了（le）一系（xì）列行政命令。他进一（yī）步（bù）将贸易政（zhèng）策制定权集中在（zài）白（bái）宫，而美国贸易代表（biǎo）办（bàn）公室（shì）（USTR）的作用（yòng）则大大受限。美国商务（wù）部在印太经（jīng）济繁荣（róng）框（kuàng）架（jià）（IPEF）中发（fā）挥了核（hé）心（xīn）作用，该框架（jià）要求调（diào）整美（měi）国（guó）国内政策流程，以允许美（měi）国（guó）商（shāng）务部参（cān）与国际谈判。

其次，特朗普（pǔ）选择了（le）里（lǐ）根政府的贸易（yì）律（lǜ）师兼高级贸（mào）易官员罗伯（bó）特·莱（lái）特（tè）希（xī）泽（zé）担任美（měi）国贸易代表，莱特希泽对（duì）美国（guó）政（zhèng）治和（hé）政策（cè）制定体系有着丰富（fù）的知（zhī）识和（hé）经验。莱特（tè）希（xī）泽（zé）与彼得·纳（nà）瓦罗（luó）和威（wēi）尔伯（bó）·罗（luó）斯（sī）等其他顾问一起（qǐ）制（zhì）定了许（xǔ）多（duō）美（měi）国法规和政策，这些法规和政（zhèng）策在很（hěn）大（dà）程度上（shàng）已经（jīng）搁置（zhì）了数（shù）年甚至（zhì）数十年。莱特希（xī）泽被任（rèn）命为美（měi）国贸易代表（biǎo）后，得以重启国（guó）内工具，例如有关不公平贸易（yì）行为的第301条（tiáo）款（kuǎn）或有（yǒu）关（guān）国家安（ān）全（quán）的（de）第232条款。

同样（yàng），拜（bài）登（dēng）政府（fǔ）继续使用了许多这（zhè）些（xiē）具体的工具（jù）。对钢（gāng）铁和铝征收的232条（tiáo）款（kuǎn）关税仍（réng）然（rán）有效，对中国产（chǎn）品的301条款关税（shuì）也（yě）是如此。拜登（dēng）于2024年7月20日通（tōng）过公（gōng）告宣布（bù）了新（xīn）的钢铁（tiě）232条款申请。2024年（nián）8月，还（hái）对一组新的（de）中国产品（pǐn）征收了301条款关税。

特（tè）朗（lǎng）普最初贸易（yì）议程（chéng）的（de）第（dì）三个重（chóng）要领域（yù）是对（duì）贸易政（zhèng）策（cè）目的的重大（dà）重新评估。301条款或（huò）232条款（kuǎn）等（děng）工具被用（yòng）来实现其目（mù）标，其根（gēn）源（yuán）在于（yú）美（měi）国（guó）正在经历一场经济战。特朗普（pǔ）的论点被莱特希（xī）泽巧妙运用（yòng）和实施，他（tā）认为过去（qù）的做法尤其（qí）是贸（mào）易协定的使用以（yǐ）及他（tā）们认为过去政府未能妥（tuǒ）善（shàn）执行（háng）这些协定的做（zuò）法，加（jiā）速了（le）美国的衰落（luò）。

虽（suī）然拜（bài）登（dēng）执（zhí）政（zhèng）期间大部分（fèn）政（zhèng）策调（diào）整（zhěng）都得以实施，但（dàn）特朗（lǎng）普的（de）一项关（guān）键指（zhǐ）标（biāo）被取消了（le）。特朗普将双（shuāng）边（biān）贸易逆差的规模（mó）视（shì）为衡（héng）量美（měi）国是（shì）否从（cóng）贸（mào）易（yì）中获益的（de）标准。与美国（guó）存在大量（liàng）商品贸易逆差的（de）国（guó）家被认（rèn）为（wéi）采用（yòng）了不恰当的贸易做法。

图1和图2显示，尽管特（tè）朗普重新（xīn）调整贸易政策（cè）并重点关注双（shuāng）边（biān）贸易（yì）逆差，但（dàn）除（chú）非疫情扭曲趋势（shì），否则（zé）美（měi）国（guó）贸易流（liú）并没（méi）有持续响（xiǎng）应特朗普政府（fǔ）的政策。

特（tè）朗普对贸（mào）易政策（cè）的调整包括（kuò）改（gǎi）变与（yǔ）合作（zuò）伙伴和盟友（yǒu）的关系（xì）。特（tè）朗普在与（yǔ）外国政府，包（bāo）括（kuò）关键人物打（dǎ）交（jiāo）道时被（bèi）称为（wéi）交易型。

特（tè）朗普（pǔ）对贸易和经（jīng）济领域长（zhǎng）期存在（zài）的联（lián）盟和（hé）伙（huǒ）伴（bàn）关系表现出的（de）普遍漠（mò）视（shì）也意味（wèi）着（zhe），他的（de）大部分努（nǔ）力（lì）都是（shì）单（dān）方面的，而（ér）不（bú）是（shì）通过（guò）建（jiàn）立（lì）志同道合（hé）的合作（zuò）伙（huǒ）伴联盟来（lái）实现的。美（měi）国（guó）单（dān）方（fāng）面（miàn）裁定不（bú）公平贸易行（háng）为的301条（tiáo）款就是（shì）一（yī）个很好的（de）例（lì）子（zǐ）。在特朗（lǎng）普执政之前的（de）几十年（nián）里，301条款一（yī）直存在，但美（měi）国政（zhèng）府并（bìng）未使（shǐ）用（yòng），因为它被多边（biān）主义（yì）取（qǔ）代（dài），成（chéng）为应（yīng）对（duì）贸易挑（tiāo）战的（de）更（gèng）强大、更持久的（de）解决方案（àn）。

特朗普（pǔ）和（hé）301条（tiáo）款复活（huó）的策划者（zhě）莱（lái）特（tè）希泽（zé）则没（méi）有这样的顾（gù）虑（lǜ）。301条款被用（yòng）来作为（wéi）对中国进（jìn）口产（chǎn）品（pǐn）分（fèn）四（sì）批提高关税（shuì）的理由，自2018年3月开始。多种（zhǒng）产品的关税（shuì）最高上（shàng）涨（zhǎng）了（le）25%。

2018年1月（yuè），美国对（duì）中国商品的平（píng）均关税（shuì）为3.1%。两（liǎng）年（nián）内，平（píng）均关（guān）税（shuì）跃（yuè）升（shēng）至21%，随后在（zài）与中国（guó）达成（chéng）第一（yī）阶段双边协（xié）议（yì）后，于（yú）2020年3月略微下降至19.3%。在同（tóng）一（yī）时（shí）期，中（zhōng）国将对（duì）美（měi）国（guó）进（jìn）口商（shāng）品（pǐn）征收（shōu）的（de）原8%关税税率上调至（zhì）21.8%，最（zuì）终（zhōng）稳（wěn）定（dìng）在21.3%。拜登（dēng）执（zhí）政（zhèng）期间，关税作（zuò）为“合（hé）法化”贸易政策工（gōng）具（jù）的复（fù）兴仍在继续（xù）。

特朗（lǎng）普执政（zhèng）时期政（zhèng）策的（de）第（dì）五个（gè）变（biàn）化（huà）是（shì）将国（guó）家（jiā）安全与（yǔ）经济融（róng）合在一（yī）起。现代（dài）全球（qiú）贸易体系是在（zài）第二次（cì）世界大（dà）战后建（jiàn）立的，在战争和冲（chōng）突（tū）时（shí）期一直（zhí）有管理（lǐ）贸易的例（lì）外规定（dìng）。然而，特朗（lǎng）普将（jiāng）国家（jiā）安全与贸易（yì）的（de）融合推向了（le）全新的（de）高（gāo）度（dù）。出（chū）口管（guǎn）制（zhì）、经济（jì）制（zhì）裁（cái）、投资（zī）筛查，以及以国（guó）家安（ān）全为由采（cǎi）取（qǔ）贸（mào）易行动（dòng）的做（zuò）法激增。拜登（dēng）继续推（tuī）行（háng）类似的（de）政策（cè）。

最（zuì）后（hòu），尽管历（lì）届美国（guó）总（zǒng）统（tǒng）都利用多边（biān）贸易（yì）体系（xì），尤其是世（shì）界贸易组织（zhī）（WTO），来（lái）管理（lǐ）全球经（jīng）济关系，但特朗（lǎng）普（pǔ）却对这种努（nǔ）力（lì）持（chí）悲观态（tài）度。他的（de）团（tuán）队特别关注WTO的（de）争端解（jiě）决（jué）机制，扩大并（bìng）巩（gǒng）固了奥巴（bā）马政府（fǔ）时（shí）期对（duì）这（zhè）个全球贸（mào）易机（jī）构日益（yì）增长（zhǎng）的（de）反（fǎn）感。奥巴马政府指（zhǐ）责WTO越（yuè）权，开（kāi）始（shǐ）阻挠上（shàng）诉机（jī）构（gòu）的继（jì）任（rèn）者（zhě）任（rèn）命。特朗普加速（sù）了封（fēng）锁，导（dǎo）致WTO崩溃。

尽管拜登表现（xiàn）出（chū）更愿意与其（qí）他国家合作（zuò）的意（yì）愿，但（dàn）他（tā）的团队仍在（zài）继续阻碍重振或改革（gé）世（shì）贸组（zǔ）织争端解决（jué）程（chéng）序的（de）努力（lì）。美国（guó）曾（céng）支持（chí）在（zài）2017年（nián）利（lì）用多边解决方案（àn）在（zài）世（shì）贸组织的关（guān）键利（lì）益领域取得进展，但（dàn）此后一直拒（jù）绝支（zhī）持在（zài）电子商（shāng）务（wù）和投（tóu）资便（biàn）利化等议（yì）题（tí）上取得成果。

特朗普的许（xǔ）多（duō）行（háng）动被视为与美国过去的（de）做法截然不（bú）同。他的（de）竞（jìng）选口（kǒu）号“让美（měi）国（guó）再次伟（wěi）大”或许最好地体现（xiàn）在（zài）他的（de）贸易政（zhèng）策议（yì）程（chéng）中，该议程将美国的国（guó）家（jiā）和安全利益置于前沿（yán）和（hé）中心位置，并将进（jìn）入美国国内（nèi）经（jīng）济（jì）作为（wéi）实（shí）现一系（xì）列更广（guǎng）泛目标（biāo）的工（gōng）具。尽（jìn）管（guǎn）许多人曾预（yù）计（jì）拜登（dēng）将恢（huī）复更（gèng）“正（zhèng）常”的政策，即在多边环（huán）境中与（yǔ）外国（guó）协同合作，但拜登（dēng）乐于保留（liú）一套更强硬（yìng）和（hé）单（dān）边的贸易政策，甚至在某（mǒu）些情况下扩大这（zhè）些（xiē）政（zhèng）策。特（tè）朗普不同寻常（cháng）的贸易指南针重新设定了美国的贸易政策（cè），而（ér）且已经比预期（qī）的更加（jiā）持久（jiǔ）。