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摘要（yào）：根據《2020年交通運輸行業發展統計公報》顯示截止2020年（nián）末全（quán）國公（gōng）路（lù）總裏（lǐ）程（chéng）519.81萬公裏，高（gāo）速（sù）公路裏（lǐ）程16.10萬（wàn）公裏，車道裏程（chéng）72.31萬公裏。其中（zhōng）國（guó）家高（gāo）速（sù）公（gōng）路裏程（chéng）11.30萬公裏。2021年中共中（zhōng）央（yāng）、國務院印（yìn）發（fā）了《國家（jiā）綜合（hé）立體交通網規劃綱要》，提出（chū）要支撐（chēng）現代化（huà）經濟體係和（hé）社（shè）會主義現代化強國建（jiàn）設（shè），到2035年（nián），國家綜合立體交通網布（bù）局國家（jiā）高速公路（lù）網（wǎng）要（yào）增加到16萬公裏（lǐ）左（zuǒ）右，主要（yào）由7條（tiáo）首都放射線、11條縱線、平（píng）行線組成。2014年（nián）以（yǐ）來PPP管理庫中入庫項目10082個，投資（zī）額（é）達15.7萬億元（yuán）。其中交（jiāo）通（tōng）運輸領（lǐng）域入庫（kù）項目1395個，投資（zī）額達（dá）53832億元。

關（guān）鍵詞：重大（dà）基礎設（shè）施（shī）；高（gāo）速公路；PPP

高（gāo）速公路作（zuò）為（wéi）大型基（jī）礎設（shè）施（shī）項目，使用（yòng）者付費較為穩定，投資、建（jiàn）設（shè）及運營企業在市場中比（bǐ）較成（chéng）熟，適宜通（tōng）過（guò）PPP模式引入其（qí）先（xiān）進（jìn）的經驗和優質資源（yuán）開（kāi）展相關（guān）工作。本（běn）文通（tōng）過全麵（miàn）總結（jié）高速公（gōng）路（lù）領域PPP模式的運作（zuò）經（jīng）驗（yàn），通過引（yǐn）入（rù）優質（zhì）的社（shè）會資（zī）本（běn）方，發揮（huī）社會資本方（fāng）的投融資（zī）能（néng）力、高（gāo）效的建設及管理（lǐ）經（jīng）驗，減（jiǎn）少當（dāng）期（qī）政（zhèng）府財政（zhèng）支出壓力，促進高（gāo）速（sù）公路項（xiàng）目高質量（liàng）發（fā）展。

一、高速（sù）公（gōng）路（lù）項目基本（běn）特點（diǎn）

（一（yī））投（tóu）資規（guī）模大，建設（shè）成（chéng）本高

我國高速公路根據其建設規（guī）模的（de）不同，總投資需（xū）求多為幾十億到上百億的規模。中（zhōng）西（xī）部地區（qū）建設成本約為（wéi）1-2億（yì）元/公裏（lǐ），一（yī）線（xiàn）發（fā）達（dá）城市高（gāo）達（dá）3-4億（yì）元/公（gōng）裏（lǐ），平均建設（shè）成本達（dá）到2-3億（yì）元/公（gōng）裏。2015年（nián）由中谘（zī）海（hǎi）外（wài）谘（zī）詢有限公司（sī）谘（zī）詢策劃的（de）太行山（shān）高速公路PPP項（xiàng）目，由（yóu）9個高速公路項目組成，總（zǒng）投資（zī）高達（dá）近（jìn）900億元（yuán），是（shì）迄今（jīn）為止國（guó）內高速公路（lù）PPP項目（mù）投資（zī）規（guī）模最（zuì）大（dà）的（de）項目。

（二）國家資（zī）金和（hé）政策支（zhī）持力度大，對社會資本（běn）吸引力（lì）大（dà）

對於普（pǔ）通公（gōng）路（lù）項目一（yī）般采取政府直投、運營資金（jīn）通過（guò）國（guó）家燃（rán）油稅返（fǎn）還維持運營。對於收費（fèi）公（gōng）路一般（bān）是通過政（zhèng）府還貸公（gōng）路及經（jīng）營性（xìng）公（gōng）路兩種模（mó）式進行運作。對於納入國家高（gāo）速公路網項目，交通運輸部會給予不同地（dì）區項目相應的（de）車（chē）購稅補（bǔ）助資金，對於國高網項目補（bǔ）助資金可以（yǐ）達到（dào）總投（tóu）資的20-30%。對於具有戰（zhàn）略意義（yì）或貧困（kùn）地域的（de）項目則給與更高（gāo）比例的（de）資（zī）金支持（chí）。補助資金的使（shǐ）用（yòng）可以（yǐ）大幅度降（jiàng）低（dī）地（dì）方財政（zhèng）補貼壓力（lì），增（zēng）強項（xiàng）目的吸引（yǐn）力（lì）及（jí）競爭力（lì）。同時各地政府（fǔ）相（xiàng）繼（jì）出（chū）台係（xì）列（liè）政（zhèng）策對於（yú）大（dà）型基礎設施項（xiàng）目（mù）建設簡（jiǎn）化前期審批手續，對（duì）采用（yòng）PPP模式（shì）的建設（shè）項目進行（háng）前期工作經費（fèi）的補貼的支（zhī）持政（zhèng）策。

（三）項目效益普遍較差，盈（yíng）利（lì）模式單一

高（gāo）速公（gōng）路項目屬於公共服務類（lèi）項目，有（yǒu）使用者付費（fèi）基礎，車輛通行費（fèi）為主要（yào）收（shōu）入來（lái）源，但國（guó）內（nèi）目前絕大多數高速（sù）公路均難以實（shí）現在收費期（qī）內（nèi）收入覆蓋其（qí）建設和（hé）運營成本，需（xū）要（yào）政府（fǔ）提（tí）供可（kě）行性缺口（kǒu）補（bǔ）助（zhù）。對於高速公（gōng）路（lù）服務（wù）區的（de）開發（fā）在中西（xī）部地區均（jun1）沒（méi）有實（shí）現傳統（tǒng）定位的突破（pò），沒有充分（fèn）發揮服務區窗口功能（néng），對（duì）服（fú）務（wù）區由功能（néng）性向經營性（xìng）的轉（zhuǎn）型（xíng）探索（suǒ）不足。

（四（sì））多為跨區（qū）域（yù）項目（mù），協調（diào）推進要求高

高速（sù）公路項目多為跨地域（yù），跨（kuà）地區（qū）作業（yè）項目，投資規模大，各地經濟（jì）水平（píng）存在差（chà）異（yì），補償標（biāo）準不（bú）盡一致，對項（xiàng）目需求不統（tǒng）一，協調力度不同（tóng）。拆（chāi）遷補償標準（zhǔn）設（shè）置和（hé）協（xié）調項目推（tuī）進難度大，跨（kuà）地域同（tóng）步（bù）啟動（dòng）項目的建（jiàn）設要（yào）求高（gāo）。

（五（wǔ））車（chē）型構成複雜，換算（suàn）難度大

與其（qí）他類型（xíng）項（xiàng）目（mù）不同，使（shǐ）用者付費（fèi）對象（xiàng）較為單（dān）一（yī），高速公（gōng）路項（xiàng）目通行（háng）車（chē）輛既有客（kè）車（chē）又有貨車（chē），同（tóng）時按照不同的（de）額（é）定載客數（shù）和（hé）載（zǎi）重量又分成多種類型（xíng），每種（zhǒng）類（lèi）型（xíng）對應不同的取費（fèi）標（biāo）準，帶（dài）來（lái）財務模型和工程（chéng）換算關（guān）係（xì）較為（wéi）複（fù）雜。

二、高速公（gōng）路（lù）采用（yòng）PPP模式（shì）的（de）必要性和（hé）可（kě）行（háng）性（xìng）

（一）采用PPP模式的（de）必要性

采取政府與（yǔ）社會資本合作（zuò）（PPP）模（mó）式（shì），積極引入（rù）社會資本方（fāng）參（cān）與高速公路的投資、建設（shè）、運營和移交等工作（zuò）十分必要。

1.解決當期建設資金（jīn），有（yǒu）效（xiào）管（guǎn）理必要的（de）財（cái）政支出

考（kǎo）慮到各（gè）地（dì）財政（zhèng）在（zài）收入有（yǒu）限且（qiě）當（dāng）前宏觀（guān）經濟（jì）形式矛（máo）盾凸顯，增長麵臨一（yī）定下行壓力的背景下，各（gè）地尤其是財（cái）政收（shōu）入薄（báo）弱（ruò）的地區（qū）在落實（shí）“兩新（xīn）一重”的任（rèn）務時（shí）均（jun1）存（cún）在（zài）較大的（de）當期（qī）建設（shè）資金（jīn）缺口。現行的國（guó）家（jiā）政策體（tǐ）係（xì）對（duì）一些操作模式還（hái）處於（yú）收口的狀態（tài），地（dì）方政府針（zhēn）對（duì）基礎設施建（jiàn）設新建項（xiàng）目最直接（jiē）的融資（zī）機（jī）製隻（zhī）限（xiàn）定在（zài）發（fā）行債券和PPP模（mó）式兩種主要渠（qú）道（dào），因此從解決當期（qī）建（jiàn）設（shè）資金的角度來看（kàn），采（cǎi）取（qǔ）PPP模（mó）式有（yǒu）利於（yú）降低或（huò）解決當前政府對（duì）於（yú）高速公（gōng）路當（dāng）期建（jiàn）設資（zī）金（jīn）壓（yā）力（lì），將建設（shè）及運營的資金（jīn）壓力拉（lā）長（zhǎng）到（dào）全（quán）生命周期，對（duì）於（yú）必（bì）要的（de）財政支出也（yě）實現了有效的管理（lǐ）。

2.規範引入競爭機製（zhì），優（yōu）選（xuǎn）社（shè）會資（zī）本（běn）方

高（gāo）速公路項（xiàng）目（mù）一（yī）般投（tóu）資體量較（jiào）大（dà），所包含的投資、建（jiàn）設及運營（yíng）環（huán）節專業（yè）性（xìng）較強，采用PPP模（mó）式從（cóng）傳（chuán）統（tǒng）的總（zǒng）承包模式變為（wéi）了引入（rù）高（gāo）速公（gōng）路工程（chéng）投（tóu）資、建（jiàn）設、運營（yíng）的“綜（zōng）合性（xìng）服務商（shāng）”，在項目（mù）的（de）全（quán）生命周期（qī）均能充分（fèn）吸收（shōu）社會資本（běn）方先進的投融資、建（jiàn）設及（jí）管（guǎn）理經驗，有效（xiào）的提（tí）升了項目的（de）經營水平，為項目帶來（lái）了新的血液與活力（lì）。從（cóng）源頭（tóu）上（shàng）就降低了建（jiàn）設及運（yùn）營成（chéng）本，後（hòu）續通過（guò）績（jì）效考核體（tǐ）係不斷地激勵社會（huì）資本（běn）方提高公共服（fú）務的（de）水平和（hé）質量。采用公開（kāi）招標（biāo）等（děng）方（fāng）式，既（jì）提供了比較規（guī）範的（de）流程規製（zhì）又確保（bǎo）了競爭和（hé）優（yōu）選（xuǎn）目標（biāo）的實現。

（二（èr））采用PPP模（mó）式的可行（háng）性

目前（qián）我國高速（sù）公路領（lǐng）域（yù）采（cǎi）取PPP模式具有良好的政（zhèng）策（cè）、市（shì）場、資金（jīn）和經驗等（děng）條件的支撐。

1.PPP模（mó）式（shì）推廣（guǎng）應用（yòng）的法律政（zhèng）策環（huán）境（jìng）逐步完（wán）善

PPP模式推廣應（yīng）用（yòng）的法律（lǜ）政策環境（jìng）正（zhèng）逐步（bù）完善。國（guó）務院、國家（jiā）發（fā）展（zhǎn）改（gǎi）革（gé）委、財政部等（děng）先後（hòu）頒布（bù）了（le）《國務院（yuàn）關於創新重點領（lǐng）域（yù）投融資機製鼓勵（lì）社會投（tóu）資的（de）指導意（yì）見》（國發（fā）〔2014〕60號）、《關（guān）於開（kāi）展政府和（hé）社會資本合（hé）作（zuò）的指導意（yì）見（jiàn）》（發（fā）改投（tóu）資〔2014〕2724號）、《關於推廣（guǎng）運（yùn）用政（zhèng）府和社（shè）會資（zī）本（běn）合（hé）作模式有關問題的（de）通知（zhī）》（財金〔2014〕76號）、《傳統基礎設施領域（yù）實（shí）施（shī）政府和（hé）社（shè）會資本合作項目工作導則》（發改（gǎi）投資〔2016〕2231號）、《政（zhèng）府和社會資本（běn）合（hé）作（zuò）項目財（cái）政（zhèng）管理（lǐ）暫（zàn）行（háng）辦法（fǎ）》（財（cái）金〔2016〕92號）、《關（guān）於堅決製止地方（fāng）以（yǐ）政府購買服務名義（yì）違法違規（guī）融（róng）資的通（tōng）知（zhī）》(財預（yù）〔2017〕87號)、《關（guān）於依法（fǎ）依規（guī）加強PPP項目投資和（hé）建設管理的（de）通（tōng）知》（發改投（tóu）資（zī）規（guī）〔2019〕1098號（hào））、《關於推進政府和社（shè）會資（zī）本（běn）合（hé）作規（guī）範發展（zhǎn）的實施（shī）意見（jiàn）》（財金〔2019〕10號）、《政府（fǔ）投資（zī）條（tiáo）例》（國務院令（lìng）第712號（hào））、《關於印（yìn）發（fā）《政府（fǔ）和社會資本（běn）合作（PPP）項目績效（xiào）管理操（cāo）作指引（yǐn）》的（de）通知》（財金〔2020〕13號（hào））等（děng）係列（liè）政策（cè）法規（guī）文（wén）件。政策文件的發（fā）布與逐步（bù）完善（shàn）均對PPP模（mó）式的規範（fàn）運作、有效（xiào）推廣（guǎng）及（jí）按（àn）效付費等提（tí）供（gòng）了良（liáng）好（hǎo）的（de）政策環境。

2.項（xiàng）目市（shì）場化基（jī）礎（chǔ）較好，吸（xī）引力（lì）較（jiào）大（dà）

高（gāo）速公路（lù）項目（mù）本身（shēn）具有良好的“使用（yòng）者付費”的基（jī）礎（chǔ），車（chē）流（liú）量一般逐年呈現由（yóu）低（dī）到高（gāo）的（de）趨勢，項目的修（xiū）建是為了（le）解（jiě）決民（mín）生、旅遊（yóu）及通道（dào）問題。收益遠（yuǎn）期呈向好態勢，對市場有較大吸引（yǐn）力。目（mù）前（qián）國（guó）內（nèi）在高速公路建（jiàn）設領域已（yǐ）經擁有（yǒu）眾（zhòng）多的（de）具備（bèi）良好（hǎo）的（de）投（tóu）資、建（jiàn）設及運營能力的企業（yè），市場及技術（shù）相（xiàng）對成熟，為項（xiàng）目（mù）通過（guò）公開采（cǎi）購（gòu）引入充分（fèn）的競爭機製（zhì）實現“優中選優”創造（zào）了外（wài）部條件（jiàn）。

3.強調（diào）全生命周期（qī）績效管（guǎn）理（lǐ）的操作（zuò）要求（qiú）

根（gēn）據目前（qián）中央政府推廣（guǎng）PPP模（mó）式的（de）相關政策要求，政府（fǔ）應建（jiàn）立項目全生命（mìng）周期績（jì）效評價（jià）體係，對項目（mù）全麵（miàn）實施監管機製（zhì），優良成（chéng）熟的（de）績（jì）效（xiào）評（píng）價機製也是財政部篩選及（jí）評估PPP示（shì）範項目的關（guān）鍵（jiàn）指標要求。高速公路PPP項目落地的關（guān）鍵，不僅僅在（zài）於建設期（qī）的資金投入（rù），更多的是要（yào）求（qiú）社會資本（běn）方在合作（zuò）期內（nèi）能夠持（chí）續（xù）有效的保持（chí）對項目提供良（liáng）好（hǎo）的服務（wù）及對（duì）設施（shī）持續（xù）不斷的進（jìn）行運營與維護。

4.政（zhèng）府（fǔ）的先進理念（niàn）與支持態度

目前各級政府本（běn）著為服（fú）務（wù）全域經濟發展（zhǎn）為出發（fā）點（diǎn），高度（dù）重視國家（jiā）推進（jìn）PPP模（mó）式的政（zhèng）策（cè）導向（xiàng），認（rèn）識到PPP模（mó）式對於轉變（biàn）政府職能、整合社會資（zī）源、提（tí）升公（gōng）共服（fú）務供給、優化營商（shāng）環境（jìng）等具有（yǒu）深遠（yuǎn）意義和積（jī）極影響，基（jī）本樹立了提高（gāo）效率（lǜ）、明（míng）確權責（zé）、風險（xiǎn）共擔、全生（shēng）命周期績效（xiào）管理等PPP項目運（yùn）作的基本理念，各級政府的支持態度均為項目的高效推（tuī）進奠定了堅實的（de）基礎。

三、高（gāo）速（sù）公（gōng）路PPP項（xiàng）目運作（zuò）案例剖析

本文重點選（xuǎn）取中谘（zī）海（hǎi）外谘詢的京冀兩地具備（bèi）百（bǎi）億以上（shàng）投（tóu）資規（guī）模的（de）6個典型案（àn）例，每個案例的選取充分結合了時（shí）代（dài）的特點、項（xiàng）目（mù）的政治意義、政（zhèng）府的（de）決心及（jí）地方（fāng）的財（cái）力（lì）支持形式（shì），代表了6種高速公路（lù）PPP項（xiàng）目不（bú）同（tóng）的（de）運作模式，為（wéi）後續（xù）高速（sù）公路（lù）領域（yù）PPP運作模（mó）式提供借鑒。

（一）案例1

太行山（shān）高速PPP項（xiàng）目（mù）包（bāo）內含9條（tiáo）高速公路，總投（tóu）資（zī）近900億元。本項目運作模（mó）式將效益（yì）較差的太行山（shān）高速與（yǔ）效益（yì）較好的（de）非太（tài）行山高（gāo）速公（gōng）路項（xiàng）目“肥（féi）瘦結（jié）合”打包，提（tí）升（shēng）項（xiàng）目整體的（de）吸引力，保證順利（lì）招選（xuǎn）到（dào）了社會（huì）資本方。該項目（mù）采用了（le）協（xié）議交通（tōng）量（liàng）模（mó）式作為（wéi）招（zhāo）標標的，通過模式（shì）創新盡（jìn）可（kě）能（néng）規（guī）避（bì）項目（mù）財務（wù）測算（suàn）誤（wù）差，降低政（zhèng）府與社會資（zī）本方的（de）合作（zuò）風險（xiǎn），確（què）保項（xiàng）目順利實施。有（yǒu）效（xiào）控製（zhì）省級財政補（bǔ）貼支（zhī）出。從經濟及社（shè）會發展（zhǎn）均為（wéi）河（hé）北高速（sù）公（gōng）路（lù）領域（yù）投融（róng）資（zī）體（tǐ）製機製創新（xīn）提供了有力支（zhī）撐。

（二）案例2

某高速（sù）項目屬於國家（jiā）高速（sù）公路網（wǎng）項目，建設總（zǒng）投資（zī）約（yuē）122億元（yuán）。采（cǎi）用PPP模式進（jìn）行運（yùn）作，通過（guò）協議票價的公開招標（biāo），央（yāng）企聯（lián）合體（tǐ）作為（wéi）社會資本方（fāng）中標（biāo）本項（xiàng）目（mù）。本項（xiàng）目（mù）有車購稅（shuì）補助（zhù）資金，作（zuò）為建設期補助（zhù）資金（jīn），降低（dī）本級政府財政當期支（zhī）出（chū）壓力。通（tōng）過設置合理（lǐ）的（de）最（zuì）低需求交通量和超（chāo）額（é）收入的分成（chéng）機製（zhì），實現（xiàn）交通（tōng）量（liàng）風險（xiǎn）合理（lǐ）共擔，避免（miǎn）社（shè）會（huì）資（zī）本方（fāng）承擔過大的（de）交（jiāo）通量不足的風險。同時為（wéi）避（bì）免暴（bào）利情況的產（chǎn）生，設（shè）置了超額分成機製（zhì）。采用雙（shuāng）信封綜合評（píng）標法，有效避免了（le）社（shè）會（huì）資（zī）本（běn）方的（de）惡意（yì）低（dī）價中標。

（三（sān））案例3

某高（gāo）速（sù）項目總投資約（yuē）115億元。該（gāi）項（xiàng）目由三段構（gòu）成（chéng），分別立項。通過（guò）整（zhěng）體打包、整體招（zhāo）標（biāo）的形（xíng）式來招選社（shè）會（huì）資本方。該項目（mù）是北京（jīng）市（shì）首（shǒu）條運用“一會（huì）三函（hán）”模式進行PPP模式運作的高速公路，秉（bǐng）承（chéng）國（guó）家對項目前（qián）期審（shěn）批簡政放權的（de）總體（tǐ）思（sī）想（xiǎng），有（yǒu）效的（de）縮短了項目前（qián）期運作周期，為（wéi）2019年（nián）與新機場同步建（jiàn）成創造（zào）條（tiáo）件（jiàn）。通過對協議票價公開（kāi）招投標（biāo），明（míng）確了（le）補貼票價標（biāo）準和實際收（shōu）費（fèi）票價之間（jiān）關係（xì），實（shí）現了社會（huì）投（tóu）資人（rén）充分競爭（zhēng），有（yǒu）效降低財政（zhèng）補貼（tiē）。該項（xiàng）目（mù）已經（jīng）成功入（rù）選（xuǎn）了財政部示範項目庫。

（四（sì））案例（lì）4

某高（gāo）速項（xiàng）目總投資約（yuē）150億元（yuán）。本（běn）項目擁有車購（gòu）稅（shuì）補助資（zī）金（jīn），可用於項（xiàng）目的（de）建設補助資（zī）金（jīn），降（jiàng）低本（běn）項目（mù）的（de）資（zī）金壓力，提高項目吸（xī）引力（lì）。本項（xiàng）目（mù）根據所（suǒ）在（zài）地財政（zhèng）及項目特（tè）點（diǎn），采（cǎi）用了有規律的補貼（競（jìng）爭+績（jì）效（xiào）考（kǎo）核）和市（shì）縣（xiàn）兩級（jí）共擔的模式（shì）進行（háng）運作（zuò）。市縣（xiàn）兩級（jí）監管責（zé）任按照分工各自（zì）承擔，對（duì）應該（gāi）按（àn）效付費（fèi）的（de）可（kě）行性（xìng）缺（quē）口補助按（àn）照（zhào）分擔原則各（gè）自承（chéng）擔。該（gāi）模式的（de）運（yùn）用可對（duì）財力（lì）有（yǒu）限的（de）地（dì）區提供（gòng）借（jiè）鑒，同時降（jiàng）低項目可（kě）能帶來的隱形債務風險（xiǎn）。

（五）案（àn）例（lì）5

某高速項目總投（tóu）資約200億元。本項目同（tóng）樣（yàng）有一定比例的車購稅（shuì）補貼（tiē）可用（yòng）於項目的（de）建（jiàn）設補助資金，且本（běn）項（xiàng）目（mù）作為支（zhī）撐雄安（ān）新（xīn）區發展（zhǎn）的骨（gǔ）幹（gàn）高速（sù），車（chē）流（liú）量長期（qī）向好。通過對（duì）政府（fǔ）通（tōng）行（háng）費收入政（zhèng）府分（fèn）成線進行公（gōng）開（kāi）招標，基本能夠實（shí）現項目的自平衡（héng），不需（xū）要（yào）政府承擔（dān）可（kě）行（háng）性（xìng）缺口（kǒu）補（bǔ）助（zhù）。該（gāi）模式主要針對收入能夠基（jī）本覆（fù）蓋成本的（de）高速（sù）公（gōng）路PPP項（xiàng）目，也能（néng）通過政（zhèng）府（fǔ）通行費收（shōu）入政（zhèng）府分成（chéng）線有（yǒu）效的將本（běn）項目的收（shōu）益（yì）能夠保（bǎo）持在（zài）合理的狀（zhuàng）態下。

（六（liù））案例6

某高速公路項（xiàng）目是作為（wéi）支撐（chēng）雄安新（xīn）區（qū）與（yǔ）北京的快速（sù）高（gāo）效（xiào）連接，有效促（cù）進北（běi）京非首都（dōu）功能（néng）的（de）疏（shū）解（jiě），支持雄（xióng）安新區的（de）建設發展，推動京（jīng）津冀（jì）協同發展。總投資約123億（yì）元（yuán）。本（běn）項目（mù）因為是北京至雄（xióng）安（ān）地區的（de）直接通道，項目收益（yì）前景預（yù）測較（jiào）好。社會資本（běn）方（fāng）在政治因素及（jí）經濟（jì）因（yīn）素（sù）的（de）雙（shuāng）重激（jī）勵（lì）下，本項（xiàng）在不發（fā）生車流量風（fēng）險（xiǎn）的情（qíng）況下，社會資本方需要（yào）上繳通（tōng）行（háng）費收入。

四、高速（sù）公路PPP運作（zuò）要（yào）點及（jí）建（jiàn）議

結合我國高（gāo）速（sù）公路項目（mù）特（tè）點，在項目PPP實（shí）施方（fāng）案運作（zuò）模式設計過程（chéng）中著（zhe）重考慮以下（xià）三（sān）方（fāng）麵（miàn）內容:

（一）優化可（kě）行性缺（quē）口（kǒu）補助（zhù）模型，實現共贏（yíng）合作

高速（sù）公路受（shòu）到車（chē）型換算關係、交通（tōng）量（liàng）需（xū）求情（qíng）況（kuàng）、當地政府（fǔ）財政支出壓力（lì）等因素製（zhì）約（yuē），需要尋求多變適宜的（de）付（fù）費模（mó）型，便（biàn）於後期考核與支（zhī）付（fù）。綜（zōng）合全國（guó）由（yóu）中谘（zī）海外谘詢有限公（gōng）司基礎設施（shī）發展（zhǎn）中心（xīn）提供（gòng）谘詢的（de）高速公路（lù）的（de）案例實際情況（kuàng），高速（sù）公（gōng）路（lù）項目財務模型可以按（àn）照協議票（piào）價模式（固定年限）、協（xié）議（yì）交通（tōng）量（liàng）模式（固定年限（xiàn））、年限（xiàn）模（mó）式（shì）（政府不（bú）付費）、穩定補貼（需要（yào）通（tōng）過招（zhāo）投標（biāo）確定）、政府（fǔ）分成（固定年限）等方（fāng）式進行（háng）設計（jì）。

1.協議票（piào）價模（mó）式（shì）。根據（jù）地域劃（huá）分（fèn），鎖（suǒ）定收（shōu）費年（nián）限為（wéi）25年（nián）或30年（nián），適用於（yú）車型構成（chéng）穩（wěn）定（dìng），易建（jiàn）立（lì）多車（chē）型換算關（guān）係（xì）的情況。需要建立各（gè）種車型（xíng）與（yǔ）標準車對應的（de）收費（fèi）標準換算關係，獲（huò）得的（de）測算（suàn）結（jié）果是與標準車（chē）對應的通行（háng）費標準（又稱“約定通行費標（biāo）準”），約（yuē）定通（tōng）行（háng）費（fèi）標準又可（kě）以拆分（fèn）成通行費（fèi）部分（fèn）和（hé）補貼部分（fèn），這（zhè）種（zhǒng）模式有利於（yú）對項（xiàng）目使（shǐ）用（yòng）者（zhě）付費和可行性缺（quē）口補（bǔ）貼進行切分（fèn）。北京某（mǒu）高（gāo）速采用（yòng）協（xié）議票價模（mó）型，招（zhāo）標（biāo）控（kòng）製票價1.68元/公（gōng）裏.標準車，中（zhōng）標票價為0.88元/公裏.標（biāo）準車，即（jí）每輛標（biāo）準車使（shǐ）用者（zhě）付費部（bù）分0.5元/公裏，政府提供0.38元/公（gōng）裏（lǐ）的財（cái）政（zhèng）補貼。

2.協議交通量模式（shì）。根據地域劃分（fèn），鎖定收費年限（xiàn）為25年（nián）或30年，適（shì）用於車（chē）型構成複雜、計重（chóng）收費模式的項（xiàng）目（mù）及交通量（liàng）不確定狀（zhuàng）態下的設（shè）計。建立了（le）車流量與收入的直接對應（yīng）關係，簡（jiǎn）化車（chē）型換算（suàn）過程，國內（nèi）投資規模最（zuì）大、最（zuì）複雜（zá）的河北太行（háng）山高（gāo）速項（xiàng）目包采用（yòng）了協議交通（tōng）量模式。其中項目包一中（zhōng）標協（xié）議（yì）交（jiāo）通量比（bǐ）例（lì）為（wéi）90%，即未來年實際交（jiāo）通量不足預（yù）測交（jiāo）通量90%時（shí），按差（chà）額（é）交通（tōng）量（liàng）計算出的通（tōng）行費（fèi）收入進（jìn）行補（bǔ）貼。

3.年（nián）限模式。政府不（bú）再（zài）支（zhī）付運營（yíng）期（qī）可（kě）行性缺口政（zhèng）府補貼，通過對鎖定的收費年限進行（háng）招標。適用於（yú）地方財政（zhèng）能力（lì）有限（xiàn）或經濟效益較好的（de）項目（mù）。本（běn）質是利（lì）用調節合（hé）作年限的（de）長短來調（diào）節（jiē）項目（mù）收益，即效益不好的項目可（kě）拉（lā）長年限（xiàn），效益好的項（xiàng）目可縮短年（nián）限，政府均不（bú）承擔可行性缺（quē）口補（bǔ）助（zhù）。按《收（shōu）費（fèi）公（gōng）路管理條（tiáo）例》對（duì）於（yú）對運營期的規（guī）定，高速（sù）公路合作（zuò）期（qī）限一（yī）般不超過25年，中西部地（dì）區（qū）不超（chāo）過（guò）30年（nián）。結合《基（jī）礎（chǔ）設（shè）施（shī）和公用事業特許經（jīng）營管理辦法》和（hé）《收（shōu）費公（gōng）路管理條例（征求意（yì）見稿）》的精神，對（duì）於收費能（néng）力薄弱的（de）項目（mù），在（zài）30年的基礎上可（kě）以（yǐ）適當（dāng）延（yán）長，即（jí）：未來（lái）對於投資規模大、回（huí）收（shōu）期長（zhǎng）的高速公（gōng）路項（xiàng）目（mù），合作（zuò）期限逐（zhú）步（bù）放開。對（duì）於財（cái）政（zhèng）壓力大（dà）的地區可通過年限（xiàn）調（diào）節，達成（chéng）項（xiàng）目合作（zuò）。對於遠期（qī）效益（yì）較（jiào）好的（de）項（xiàng）目，可（kě）通過（guò）年（nián）限的（de）競爭，增加項目的整體競爭力。

4.穩定補（bǔ）貼（tiē）（需要通過招投標確定（dìng））。對於（yú）地方財力薄弱，項目（mù）長（zhǎng）期收益穩（wěn）定的（de）項（xiàng）目通過（guò）鎖（suǒ）定（dìng）收費年限，通過競（jìng）爭後確（què）定的（de）每（měi）年穩定一致的可行性缺（quē）口補助進行招（zhāo）投標確定。該（gāi）模式（shì）適（shì）用（yòng）於地方財力（lì）薄弱且一般（bān）公共預算支出（chū）增（zēng）長（zhǎng）不穩定（dìng）的地（dì）區（qū）。每年（nián）的一般公（gōng）共（gòng）預算支出（chū）中標價即為支付的（de）上限，便（biàn）於項目（mù）的長期預算列（liè）支，也便於對一般公共（gòng）預（yù）算支出（chū）及（jí）其不（bú）穩定的時（shí）期（qī）能夠（gòu）做到合（hé）理（lǐ）的（de）判（pàn）斷，規避（bì）了（le）政府支（zhī）付（fù）不及（jí）時的失信風險（xiǎn）。河（hé）北部分（fèn）高速公路（lù）在PPP運（yùn）作（zuò）的時（shí）候采（cǎi）用（yòng）了此種模式進（jìn）行（háng）招標（biāo），順（shùn）利招選（xuǎn）到合適（shì）的社會資本方，後期項目運營良好（hǎo）。

5.政（zhèng）府（fǔ）分成（固定（dìng）年（nián）限（xiàn）、政府（fǔ）不補貼）等（děng）。對（duì）於項目收（shōu）益較好，在鎖定的收（shōu）費年限為25年（nián）或30年的（de）運營（yíng）期內項目運營收費（fèi）能夠覆（fù）蓋建設成本，實現項（xiàng）目的自平（píng）衡（héng）。該（gāi）模式適用於（yú）收益較好的高速（sù）公路項目。通過（guò）設置政（zhèng）府通（tōng）行費收入（rù）政府分成線作（zuò）為主要（yào）攔標（biāo）價（jià），實現（xiàn）在一定範圍內政府（fǔ）對（duì）社會資（zī）本方在運營（yíng）中實現（xiàn）可（kě）能（néng）產生暴（bào）利（lì）情況（kuàng）進行合（hé）理的控製，政（zhèng）府（fǔ）方對超（chāo）出通行費收入政府分成（chéng）線的通行（háng）費（fèi）收入部分（fèn）進行分成。河北某高速作（zuò）為河北省高速公（gōng）路網的重（chóng）要組（zǔ）成（chéng）部分，項（xiàng）目在全生命周期中（zhōng）經（jīng）濟（jì）效益（yì）較（jiào）好（hǎo），在無需（xū）政（zhèng）府可行性缺（quē）口（kǒu）補助實現項目（mù）自（zì）平衡的（de）前提（tí）下，采（cǎi）用（yòng）了政（zhèng）府通行（háng）費收入政（zhèng）府分成線（xiàn）的模式進行（háng）招（zhāo）標（biāo）。

（二）通（tōng）過資本金與（yǔ）股比的（de）合理組合，調節政府資（zī）金時間（jiān）配置（zhì）

資本金（jīn）和股比是調節社（shè）會資本方出資和（hé）政府可行性（xìng）缺口補貼（tiē）的核心因（yīn）素，資本金（jīn）和（hé）股比（bǐ）提高（gāo）會（huì）提高社會資本方（fāng）的（de）準（zhǔn）入（rù）門（mén）檻（kǎn），降低（dī）後（hòu）期（qī）項目履（lǚ）約風（fēng）險，但（dàn）會增（zēng）加政（zhèng）府未來的可行（háng）性（xìng）缺（quē）口補助支出。

《關於加強（qiáng）固（gù）定資產投資項目（mù）資（zī）本（běn）金（jīn）管（guǎn）理的通知（zhī）》國發〔2019〕26號（hào）中要求（qiú）可以適當調（diào）整（zhěng）基（jī）礎（chǔ）設（shè）施項目最（zuì）低（dī）資（zī）本金（jīn）比例（lì），機場項（xiàng）目最（zuì）低資（zī）本（běn）金比例維（wéi）持25%不（bú）變（biàn），其他（tā）基礎設施（shī）項目維（wéi）持20%不變（biàn）。其中，公路（含政府收費（fèi）公路（lù））、鐵（tiě）路、城（chéng）建、物流（liú）、生（shēng）態環保（bǎo）、社（shè）會（huì）民生（shēng）等（děng）領域的（de）補短板基礎（chǔ）設（shè）施項目（mù），在投資回報（bào）機製（zhì）明（míng）確（què）、收益可靠、風險（xiǎn）可控的前（qián）提（tí）下，可以適（shì）當降（jiàng）低（dī）項（xiàng）目最低資本金（jīn）比例（lì），但下調不（bú）得超過5個百分（fèn）點。根據國家政（zhèng）策要求，公路項目資（zī）本金（jīn）比例可以在20%最低資本金比例（lì）的要求（qiú）上適當下（xià）浮，但對（duì）於PPP項目（mù），政府（fǔ）一般考（kǎo）慮到項（xiàng）目風險（xiǎn）及運營初（chū）期車（chē）流量的（de）培育（yù）風險，一般會將項目（mù）資本（běn）金比例（lì）控製在20%-25%之（zhī）間，本文結合（hé）相（xiàng）關（guān）案（àn）例的實（shí）際（jì）情況，假（jiǎ）設（shè）項（xiàng）目總（zǒng）投（tóu）資（zī）100億，政（zhèng）府出資25億元（yuán）。對如下三種資本金及股比（bǐ）設（shè）置（zhì）方案進行簡（jiǎn）述（shù）。

1.高資本金（jīn）比例社會（huì）資本方低股比（bǐ）模式。政府25億元出（chū）資全（quán）部作為政府應出（chū）項（xiàng）目資本（běn）金（jīn）與（yǔ）社會資本方按（àn）照最低（dī）出資比例（lì）49：51出資，社（shè）會（huì）資本方項目資本（běn）金出（chū）資約（yuē）為26億元（yuán），項目資本（běn）金總比例達（dá）到（dào）51億（yì）元，其（qí）餘（yú）49億（yì）元通過（guò）銀行（háng）貸款等（děng）融資渠（qú）道（dào）解決（jué）。社（shè）會資（zī）本方（fāng）準入門（mén）檻最（zuì）高，項目履約風險（xiǎn）最小，但未來可（kě）行性（xìng）缺口（kǒu）補貼（tiē）最（zuì）大（dà）。

2.低（dī）資（zī）本金比例（lì）社（shè）會資（zī）本方低股比模（mó）式。按照國家對於項（xiàng）目（mù）最低（dī）資本金比例的政（zhèng）策（cè）要求（qiú），項目資（zī）本金需要20%即20億元，社會資（zī）本方按照最低股（gǔ）比（bǐ）出資比例（lì）51%出（chū）資（zī）10.2億（yì）元，政府（fǔ）25億元中9.8億（yì）元（yuán）作為（wéi）項（xiàng）目資本金（jīn）出（chū）資（zī），剩餘15.2億元（yuán）作為（wéi）建（jiàn）設資（zī）金缺口或未來可（kě）行性缺（quē）口補（bǔ）貼（tiē），其（qí）餘的（de）64.8億元通（tōng）過銀（yín）行（háng）貸（dài）款（kuǎn）等（děng）融（róng）資（zī）渠道解決。社（shè）會資本方（fāng）準入（rù）門檻（kǎn）最（zuì）低，項目（mù）履約風險最（zuì）大，未來可行（háng）性（xìng）缺口（kǒu）補貼最（zuì）小（xiǎo）。

3.低（dī）資（zī）本金比例（lì）社會資（zī）本方高股（gǔ）比模式（shì）。按照國（guó）家對於項目最低（dī）資本金比例的政（zhèng）策要求（qiú），項目資本金（jīn）需要（yào）20%即20億（yì）元，，社會資本（běn）方（fāng）對（duì）項（xiàng）目（mù）資本金全（quán）額（é）出資，政府補助25億（yì）元（yuán）作為建設資金（jīn）缺口（kǒu）或未來可行（háng）性（xìng）缺口補貼（tiē），其餘55億元通過（guò）銀行貸款（kuǎn）等（děng）融（róng）資渠道（dào）解決（jué）。社會資（zī）本方準（zhǔn）入（rù）門檻較（jiào）低，若政府當期財（cái）力較為（wéi）薄弱（ruò），也可在建設期不出資金，做到（dào）政府方（fāng）在建設（shè）期零（líng）出（chū）資（zī），將支出壓（yā）力平滑（huá）至運（yùn）營期的缺口補助（zhù）資金（jīn），但未（wèi）來可行（háng）性缺口補貼較（jiào）高（gāo）。

目（mù）前，對（duì）於政（zhèng）府當（dāng）期（qī）支出（chū）財力相對充（chōng）裕，可采（cǎi）用高資（zī）本金比例（lì）社（shè）會（huì）資本方低股比（bǐ）的（de）模式。前（qián）期提高政府當（dāng）期出資額度，降低未（wèi）來政府在（zài）運（yùn）營（yíng）期的可行性缺口（kǒu）補助支（zhī）出，為（wéi）未來其（qí）他PPP項目的建（jiàn）設預（yù）留一定的支出（chū）空（kōng）間。也（yě）在一定（dìng）程（chéng）度上提高社會資本方（fāng）的（de）準入（rù）門（mén）檻，大（dà）大（dà）降低（dī）項（xiàng）目履（lǚ）約風險。在政（zhèng）府當期支（zhī）出財力（lì）相對（duì）較弱的地區可選擇（zé）“低（dī）資本金比（bǐ）例社（shè）會資本方高股（gǔ）比模式（shì）”，實現政府當期不出（chū）資（zī）或（huò）少（shǎo）出（chū）資，在項（xiàng）目（mù）建設期降低政府當期的（de）財（cái）務支（zhī）出壓（yā）力（lì），也能（néng）適（shì）當在（zài）一定範圍內提高社會資本方（fāng）準入門檻，降（jiàng）低項目的（de）履約風險（xiǎn）。對於營（yíng）商環境較（jiào）好（hǎo）且政府具（jù）有一定（dìng）的（de）當期（qī）支付（fù）能力，可選用低資本（běn）金比（bǐ）例社（shè）會資本方低股比（bǐ）模（mó）式（shì），降低雙方（fāng）的當期（qī）出資（zī）壓力，降低可行性缺口補（bǔ）助，為其他PPP項（xiàng）目（mù）預留空（kōng）間。

（三）設計合（hé）理的采（cǎi）購（gòu）方式，優選（xuǎn）社（shè）會（huì）資（zī）本方

社（shè）會資本（běn）方（fāng）的采（cǎi）購方（fāng）式不同（tóng）直接（jiē）影（yǐng）響社（shè）會資（zī）本方的利潤（rùn）空（kōng）間、項目（mù）完成（chéng）的可（kě）靠度和財政（zhèng）承擔（dān）的補（bǔ）貼額度。通過兩標並一標形式將工（gōng）程建設授予有施工經（jīng）驗（yàn）社會（huì）資本（běn）方（fāng）。招標（biāo）階（jiē）段采用雙信（xìn）封（fēng）綜合評（píng）分法（fǎ），優（yōu）選社會（huì）資（zī）本（běn）方降低（dī）財政（zhèng）補貼壓（yā）力。該（gāi）方（fāng）法能有效避免社會資（zī）本方的（de）惡意低價中標（biāo），確保在進入（rù）第二信封評審的投標人本（běn）身（shēn）具有（yǒu）能夠（gòu）保障本項（xiàng）目順（shùn）利（lì）實（shí）施的投資（zī）、建設（shè）及運營管理（lǐ）能力，同時（shí）能（néng）使（第二（èr）信封）得（dé）到更充分的競爭。各（gè）地通（tōng）過（guò）雙信封綜合（hé）評（píng）估法可在合理低價的（de）結（jié）果（guǒ）選中（zhōng）價低質（zhì）優的社會（huì）資本方。

（四）創新（xīn）盈利模式（shì），提高項目收益

高（gāo）速公（gōng）路傳統收入（rù）主要包（bāo）括車輛（liàng）通行費、服務區（qū）（加油站）、廣（guǎng）告（gào）等收入。應（yīng）創新（xīn）服（fú）務（wù）區的盈（yíng）利（lì）模式，突（tū）破（pò）傳（chuán）統服務區隻滿足（zú）了過往車輛和（hé）司乘（chéng）人員基本（běn）需求的服務的定（dìng）位，要（yào）將公益服務和市場經（jīng）濟的（de）結合（hé）的角（jiǎo）度充分（fèn）考（kǎo）慮，發揮服務區對外（wài）窗（chuāng）口的（de）服務功（gōng）能，發（fā）展“服務區（qū）+”的創新融合理念，加快（kuài）探（tàn）索服（fú）務區（qū）由傳統的（de）功能（néng）性向經營性（xìng）的轉（zhuǎn）型發展之（zhī）路，實現服務區（qū）社會（huì）效（xiào）益與（yǔ）經（jīng）濟效益的共同增長（zhǎng），提高項目（mù）的運（yùn）營收（shōu）入，可通（tōng）過（guò）投放（fàng）互聯網+廣告，沿（yán）線建（jiàn）設（shè）充電樁（zhuāng），服務區增（zēng）設商業綜合體，服務（wù）區與物流（liú）園區相結（jié）合（hé）等（děng）方（fāng）式創新盈利（lì）模式。

1.充分利用高速（sù）公路（lù）項目建設邊角（jiǎo）地實施綜合（hé）開發

項（xiàng）目開發將（jiāng）物流、商貿、休（xiū）閑（xián）綜合體和（hé）高（gāo）速（sù）公路服務（wù）相融（róng）合（hé），利用市（shì）場（chǎng）化（huà）手（shǒu）段（duàn）在具有景觀（guān）基礎（chǔ）、商（shāng）業開發（fā）價（jià）值（zhí）、貨（huò）物集（jí）散條（tiáo）件（jiàn）的節（jiē）點（diǎn）區（qū）域，打（dǎ）造高速（sù）公路（lù）綜合服（fú）務項目（mù）的（de）樣板（bǎn）；開創（chuàng）公（gōng）路建設與沿線開（kāi）發（fā）協（xié）同發（fā）展的（de）新（xīn）道（dào）路；探（tàn）索（suǒ）高速公路建（jiàn）設（shè）自平衡（héng）的（de）“高速（sù）經（jīng）濟”新（xīn）模（mó）式。

2.拓展高速公路服（fú）務區物流功（gōng）能，延伸高速產業鏈條

服務區的設置通常在（zài）高速（sù）公路（lù）銜接點（diǎn）附近（jìn），服務（wù）區所設置（zhì）的地點通（tōng）常也（yě）是重（chóng）要（yào）的（de）物流集（jí）散點。通（tōng）過產業植（zhí）入，將高速（sù）公路（lù）的（de）物（wù）流通（tōng）道功（gōng）能（néng）賦予（yǔ）物流（liú）服務屬性（xìng）。既高（gāo）效服務於（yú）區域物流發展需（xū）要（yào），又可以（yǐ）提高服務區的（de）經營效益（yì），實現雙贏。

五（wǔ）、結（jié）語

我（wǒ）國《國民經（jīng）濟（jì）和社會發（fā）展第十四個五年（nián）規（guī）劃（huá）和（hé）2035年（nián）遠（yuǎn）景目（mù）標綱要（yào）》第（dì）十（shí）四（sì）章第二節中提出：“深（shēn）化投（tóu）融資體製（zhì）改革，發揮（huī）政府投（tóu）資撬動作（zuò）用，激發民間投資活力，形成（chéng）市場（chǎng）主導的投（tóu）資（zī）內（nèi）生（shēng）增長機（jī）製”“規範有序推進政府和社（shè）會資本合作（PPP）”。從我國投（tóu）融（róng）資（zī）體製（zhì）來（lái）看（kàn），PPP模（mó）式仍然（rán）是較長時間（jiān）段內解決重大基（jī）礎（chǔ）設（shè）施建設的（de）有效（xiào）模式，該（gāi）模（mó）式（shì）在降低（dī）政府當（dāng）期財政（zhèng）出資壓力（lì）的基（jī）礎（chǔ）上（shàng）能夠（gòu）有效（xiào）規避（bì）新增政府（fǔ）隱形（xíng）債務（wù）。

本（běn）文通過對（duì）國（guó）內高（gāo）速（sù）公路典型案（àn）例的分析（xī）與總結，希（xī）望能夠指導後續項（xiàng）目更加（jiā）高效（xiào）合理（lǐ）的運作，在高速公路領域起到了積極的（de）示範（fàn）與借（jiè）鑒意義。通過（guò）不（bú）斷（duàn）的（de）市場引（yǐn）導，PPP模式為（wéi）傳（chuán）統的基礎（chǔ）設（shè）施建（jiàn）設（shè）帶（dài）去新的市場（chǎng）活（huó）力（lì），能夠（gòu）激發市場主體主動探（tàn）索“建設（shè）+生態+產業+經濟”的發展模式。

注：文中圖（tú）片（piàn）來（lái）源於網絡。